国库电子化监管的制度架构

人民银行国库业务电子化进程随计算机与互联网的广泛应用得到了迅猛发展，初步建立了较为完整的国库电子化体系，纯手工操作的监督模式难以实现监管工作的需要，甚至在国库电子化进程中无法寻找到最佳的监管切入点，新旧监管理念的转换时期，监管制度的混杂或滞后严重制约了国库电子化监管的发展。为此，重新搭建国库电子化监管条件下的制度架构，更新监管理念十分重要。

关键词：国库电子化监管，制度架构，研究

多年来，人民银行国库业务电子化进程随计算机与互联网的广泛应用得到了迅猛发展，初步建立了较为完整的国库电子化体系。同时，国库监管也面临着新的挑战，传统的手工监管方法、监管手段将被国库电子化监管所取代。然而，在新旧监管理念的转换时期诸多问题亟需研究和解决。本文就国库电子化监管的制度架构撰文与同仁探讨。

一、观念更新，国库监管电子化的优势

㈠、国库监管的趋向凸显电子化监管趋势

随着经济的持续发展以及财政集中支付改革和收支分类改革的实施，国库监督的环境发生了很大的变化，预算收支规模迅猛增长，预算收支科目分类越来越细，导致国库业务量成倍增加，纯手工操作的监督模式难以实现监管工作的需要，甚至在国库电子化进程中无法寻找到最佳的监管切入点。国库监管电子化顺应改革的需求，较好的利用现代计算机、通讯和网络技术，实现业务处理、信息收集、风险评价和处置决策的国库监管，促使传统的监管理念消亡。

㈡、国库监管电子化制度架构的优势

国库电子化监管架构是指国库将监管内容量化为系统的、分层次的指标体系，运用计算机进行分析对比、归纳整理，并依此监督预算收支计划的执行和国库资金运行的风险评价的制度体系。其特点：

1、监管手段现代化。现代信息技术在国库监管领域中应用，能极大提高国库收集、传输、处理、分析财税信息的能力和资金运行的效率，提高监管工作效率。

　　2、监管范围的拓展。利用现代信息技术的支撑平台，实现以非现场监管的方式为日常监督的基础，将监管工作拓展与延伸到税收的征缴到国库资金的分配使用的整个资金流和国库监管体系，其频度和力度得到较好的保证。

3、监管时效性强、准确度高。电子化监管能使信息传输、处理和反馈的速度加快，纠偏判误性能强，做到事前预警，有效的监督预算收支执行。

二、现状困惑，制约国库电子化监管的因素

㈠、不同的系统依存着不同的监管制度

当监管理念被引入国库电子化各系统中时，让行为人在业务操作中确保制度的实施和行为的规范，是国库监管手段与监管方式的创新，也是提高国库监管电子化的最好方式。然而，监管制度的引入导致业务流程再造，体现出不同的监管理念和业务逻辑与业务制度的结合方式。一是在大会计制度模式下，增加岗位间的业务联系与数据重复录入的岗位流程，使控制机制游离于应用系统之外，简单化地用人为管理方式，这种增加每日岗位间或系统间的业务联系及数据重复录入，难以保证监管信息源的准确,易导致监管结论误判。如国库TBS系统。二是采用小会计制度模式，突出业务操作中授权控制，将内控与业务流程紧密结合，以减少人为环节，合理配置人力资源，提高工作效率。目前，国库各业务系统间相对孤立，不同的监管制度在各系统中交织，即不能合理配置人力资源，提高国库工作效率，如TBS系统的岗位设置。又不能有效的防控风险，确保监管数据一致性；如TBS系统的清算资金授权管理和TBS系统与统计分析系统的预算收支执行的预警参数等等，监管制度的混杂或滞后严重制约了国库电子化监管的发展。

㈡、不同的国库监管定位决定着不同的监管制度实施的效果

国库监管是指国库在办理国家预算收支工作中，依据有关法律、法规和规章实施的监督和管理行为。在广义国库监管理念指导下，实施对财政、征收机关等部门在执行收支任务中涉及的与国库工作紧密相关的业务进行监督，渗透到国库税收征缴及预算收支资金流的全程监管。狭义的国库监管理念仅指对本级国库及辖内国库所办理业务的合规性进行管理和对国库资金风险进行防范控制等。国库的监管定位决定着国库监管制度的组织架构和制度监管效力。

1、国库监督管理法律定位模糊。目前，国库对国家预算收支执行实施全面监督没有得到国家法律、法规的充分认定，监督的职责分工与监督范围界定不明，客观上造成国库部门监督定位不准，监管职能弱化，难以实施对国库资金流的监管。从而形成内控外放的监管格局，守规章，保安全，局限对国库现金的收支进行监管理念的错位。在财政体制不断改革的今天，监管的过程需要法规权力保障，这就要求国库监管职能定位明确，监管制度完善，监管行为有法可依，确保监管目标的实现。

2、监管与服务的定位不清。在监管的法规地位尚未明确清晰的情况下，在监管理念更替的今天，沿袭着传统的国库监管制度体系传承着国库服务的理念。定位服务模式下的监管，监管职责履行的无果导致监管职能的放弃和迎合服务，让监管空间不能更好的拓展，监管工作不能得到有效实施，制约了国库监管电子化的创新和制度建设。

㈢、弱化了国库功能监管的架构。目前，在国库监管理念转向时期，国库监管突出以机构监管为中心的监管组织架构，自上而下的形成了国库监管体制和制度体系，确保了国库监管的工作有效实施。但由于国库监管内容和监管的对象的地方性和专一性，监管的环境也各不相同，该架构体系无法将国库监管功能在监管工作中实施，大多国库监管机构以资金合规运行为目标，加大了内控的监督力度和约束力度，放弃和弱化了国库对预算收支执行的横向监管和内容监管，监管工作重于监管过程的形势化，忽略监管效果的实效。

三、国库电子化监管的对策建议

㈠、健全和完善国库电子化监管的法律体系，依法行使监管。加强法制建设是推行国库电子化监管的首要任务，尽快修订《国库条例》和《实施细则》，从而使国库监管工作有法律保障。一是确定国库监管的主体地位。赋予国库独立行使行政监管职能的权力，明确划分国库在行政监管方面的权责，增强国库在宏观调控中的政策手段，并对政策传递出现的新情况、新问题，以及地区差异性问题具有监管建议权和预算执行违规的处分权。二是建立和完善国库电子化监管制度架构,明确各组织架构的监管责任、监管任务、监管对象和监管程序；建立国库横向监测预警系统和纵向监管信息披露权，进行有效的风险警示，维护国库资金安全和运行稳定。

㈡、树立大国库监管理念，构建国库监管制度体系，一是完善大国库监管组织体系，把事后监督、内审、会计支付纳入国库纵向监管的组织构架，实现监管组织架构的纵、横交叉的监管互补、互控的新格局，完善国库监管制度体系。二是构建国库横向联网监管系统，将国库监管制度引入到横向联网系统，避免横向联网单位人为占压、挪用税款等违规、违法现象的发生，减少税款划解的中间环节，缩短了资金的在途时间，加快税款入库的速度，更好适应了财税经济体制改革。三是强化国库电子追踪性的监管。把国库电子化监管制度植入国库集中支付体系中，在资金完结清算中增加资金使用的信息反馈，将延伸国库资金监管流程，实现全程监管。

㈢、构建国库电子化监管制度建设指标体系

设计科学、有效的指标体系是电子化监管的基础。电子化监管体系具有宏观、中观、微观等层次，各个层次，监管指标的设计不同。各项量化指标的风险区间的设计，是电子化监管建设的难点和重点。建议设置监管指导线、最低比率与目标比率等，将谨慎和弹性原则相结合，合规性和风险性指标相结合指标系。

㈣、构建国库电子化监管制度建设共享信息体系

建设国库电子化监管制度建设共享体系必须改变非现场监督数据分散割据的状况，完成国库业务数据和信息的集中存放，便于广泛采集、整理加工，将信息输送给各职能部门或网络监管部门，重复报表的弊端，提高非现场稽核的效率，达到信息共享的目的。　

㈤ 整合资源，适应国库电子化监管的需要。整合国库业务系统，重新搭建系统架构和平台，把国库电子化监管的制度要求、组织架构、监管内容和监管行为等渗透到各系统间的功能，它包括国库数据中心、TIPS、TCBS、国库监控预警、收支统计分析、国库现金管理、国债管理、后督等系统功能。实现授权管理、强化机控；做到机能控制的，人不再参与或授权控制。