我的意思是说，随若观察问题的视野的拓宽．对于依法治税，不能仅仅从税收征纳或税制运行的角度加以理解，而须在此基础上上升一步。将税收和整个经济社会的发展联系起来，从社会主义市场经济体制的框架出发，作全面而系统的宏观思考。一方面，要着眼于税收在经济社会发展中的地位和作用，让税收扮演起它应当扮演的角色；另一方面，要立足于税制本身的运行规律，把该征的税尽可能如数征上来。具体而言，在当前的形势下，我国的依法治税应当包括两个方面的内容。这就是：拓展税收的作为空间，消除税收“缺位”’；抓好税制的完善，减少税收流失。两个方面互为联系，彼此依存，可以说是“一体两翼”，共同构成依法治税这项系统工程的不可或缺的组成部分。本文关于依法治税问题的讨论，即要围绕着这样两个线索而展开。
“费大于税”集中揭示了中国税收的“缺位”现状
朱镕基总理在当选之后举行的首次记者招待会上，把新一届政府的施政纲领归纳为“一个确保、三个到位、五项改革”。其中，列居五项改革内容第五位的是财政税收制度改革的进一步完善。按照朱镕基总理的说法，目前我国财政税收制度所存在的一个亟待解决的问题是“费大于税”。
“费大于税”是对目前我国政府收入格局的一种形象性描述。改革开放以来，我们一直在两个问题上存在着困惑。其一，财政收入占GDP比重的持续下降与政府机构的迅速膨胀和政府支出的高速增长同时并存。1978年，我国财政收入占GDP的比重为31.2%。到1997年，这个比重是11.4%（1995年曾为10.7%）。两相比较，下降了近19个百分点。但与此同时，我国的政府机构却在迅速膨胀。随着政府机构的膨胀，人员编制的扩大，政府支出出现了高速增长。这种现象把人们带入了困惑：按常理讲，无论是将GDP视作一个蛋糕，还是一块馅饼，政府从中拿的份额下降了，所能支配的钱减少了，其机构和支出便不可能膨胀和增长，更不可能以如此高的速率膨胀和增长。这其间的谜底是什么？其二，企业负担重与宏观税负水平低同时并存。近几年，关于企业负担重的抱怨声不绝于耳。特别是随着国有企业亏损面的扩大、下岗人员的增多，企业负担重的问题引起了社会各界的广泛注意。负担重又被引伸为税负重。于是，对国有企业陷于困境原因的责难被归结到1994年后所实行的新税制上。然而，1996年，我国的各项税收相加总共6901亿元，仅占同年GDP（67700亿元）的10.2%。这样的宏观税负水平，无论作怎样的比较，都不能说是高税负。恰恰相反，即使在发展中国家的范国内，10.2%的税负也是一个相当低的水平。这种现象亦将人们带入了困惑：依常理说，企业负担和宏观税负应当是一种相互对应的关系。在政府从企业取得的税收额度处于较低水平的同时，企业的负担却达到不堪重负的地步。这其中的原因又是什么？
随着研究视野的放宽，我们注意到这样一件事：在现时的中国，财政收入（税收收入）不等于政府收入。在国外，当你想了解财政收入有多少时，人们往往会告诉你，政府收入是多少。因为，政府收入都是要纳入预算的，也就是要拿到国会或议会去讨论审议的。列入预算并交由立法机关审议、通过的政府收入，就是我们所说的财政收入。所以，国外经济文献中的政府收入和财政收入是一回事。我国现时使用的财政收入概念，则只是国外所使用的政府收入概念的一个部分。如果以国外的政府收入概念为统计口径，目前我国的政府收入大体可分作几个类别：第一，预算内收入。预算内收入就是每年财政部长向全回人民代表大会做预算报告时所公布的政府收入，也就是我们所说的财政收入。按照1997年的统计数字，预算内收入占GDP的比重为11.4%；第二，预算外收入。预算外收入是计划经济年代沿袭下来的一个经济范畴，本来是作为预算内收入的补充性财源来使用的。除了十年动乱时期预算外收入的规模较大（1976年，曾相当于预算内收入的35.5%）之外，其余的年份，一般在15一20%左右。但是，70年代末以未，随着以放权让利为主调的改革进程，预算外收入的规模出现了急剧扩张。到90年代初，预算外收入已经和预算内收入大体持平。1993年，我们对统计口径作了一下调整，国有企业所掌握的预算外资金不再计入预算外收入的范围。现在所说的预算外收入，只包括财政部门和行政事业单位所掌管的预算外资金两个部分。即使就这个口径而论，l997年，预算外收入也要占到GDP的6—7%；第二，制度外收入。如果将预算内收入称作“依法而征”的收入，将预算外收入称作”依规而收”的收入（尽管放在预算外，但征收管理以国务院、国家计委和财政部等部门颁发的行政性文件为依据），制度外收入则是由各部门、各地区“自立规章、自收自支”的收入。这部分收入的渠道较乱，很难得到精确的统计认字。根据1997年的有关数据推算，制度外收入至少要占到GDP的5%。除此之外，大约占到GDP的4%的财政收入退库，可以算作政府收入的第四类。上述几类收入相加，目前我国政府收入在GDP中的占比，实际已达到25%以上。
