关键词：政治改革 中国 新世纪
南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097
中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。
一、 关于人民民主专政的国体
从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。
其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。
其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。
其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。
上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。
二、 关于人民代表大会制度的政体
宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：
其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。
其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。
可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各民主党派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强民主党派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各民主党派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔民主党派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥民主党派的政治监督功能。鉴于目前各民主党派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各民主党派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。
其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。
就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈文化大革命时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]
就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美
